一  引言

走近流域生态补偿制度 “绿色银行”成效引期待

日前，来自福建省发改委的公开消息称，省政府已正式印发出台《福建省重点流域生态补偿办法》（下文简称“办法”），提出对闽江、九龙江、敖江三个流域实行生态补偿办法。据省发改委初步测算，三个流域共可筹集生态补偿金不少于10亿元，比目前每年约3亿元的省重点流域水环境综合整治专项资金总额增加2倍多。

根据办法，在资金筹措和分配上将向流域上游地区和欠发达地区倾斜，对水质状况较好、水环境和生态保护贡献大、节约用水多的市、县加大补偿，约70%的资金将分配到流域上游的南平、三明、龙岩地区。

筹集补偿金超10亿

水质指标成为补偿资金分配的主要依据，水环境综合评分占70%权重，同时考虑森林生态保护和用水总量控制情况，对发生重大水环境污染事故的市、县，每次将扣减该市、县年度生态补偿资金的20%；分配到各市、县的流域生态补偿资金由各市、县政府统筹安排，主要用于饮用水源地保护、城乡污水垃圾处理设施建设、畜禽养殖业污染整治、企业环保搬迁改造、水生态修复、水土保持、造林防护等流域生态保护和污染治理工作。

同时，重点流域生态补偿金，主要从流域范围内市、县政府及平潭综合实验区管委会集中，省级政府增加投入，积极争取中央财政转移支付，逐步加大流域生态补偿力度。

并确定市、县财政均按照规定比例、标准筹措生态补偿金，筹资额将与市、县财政收入同步增长，流域下游市县、省级扶贫开发工作重点县、其他市县三类区域分别按上一年度地方公共财政收入的不同比例向省财政上解流域生态补偿金。

具体筹资比例分三档：流域下游的福州市及闽侯县、长乐市、福清市、连江县和厦门市、平潭综合实验区共7个市、县，按地方公共财政收入的4%上解；纳入补偿范围的14个省级扶贫开发工作重点县上解比例为2%，其他22个市、县上解比例3%。

此外，福建省级政府每年整合筹集重点流域生态补偿金3.1亿元，比原先增加了1.6倍。具体包括：省财政厅安排重点流域水环境综合整治专项预算2.2亿元；省发改委安排省级预算内投资3000万元、水口库区可持续发展专项资金1000万元；省库区移民局安排大中型水库库区基金3000万元；省水利厅安排省级新调整征收的水资源费新增部分2000万元。

省生态保护财力转移支付资金和森林生态效益补偿基金，仍按原有资金管理办法安排，继续加大对重点流域生态保护地区的补偿支持力度。

跨省流域生态补偿制悄然走红

与此同时，跨省流域生态补偿机制在逐步形成。在长江沿岸中心城市经济协调会第16届市长联席会议上，长江沿岸27个城市正式达成《长江流域环境联防联治合作协议》，将探索设立区域性环境资源交易平台、组建环保产业联盟、建立流域上中下游生态补偿制度等。此举表明探索多年的跨省流域生态补偿机制正在不断推进，对于解决流域环境保护上将起到积极作用。

对此，国务院发展研究中心研究员周宏春在接受相关媒体采访时称，不同地区之间的补偿，实际的操作是转移支付，主要是通过协作的方式，但是，生态价值评判是推进的关键。

据了解，长江沿岸中心城市还将共建以水环境保护和污染防治为重点的流域环境保护协调机制。将建立健全跨行政区的应急联动机制和环境纠纷调处、仲裁和法律诉讼机制，共同应对区域突发性生态环境污染问题。同时，还要建立环境和航运信息通报机制，共享环境监测的信息。

同时，各市轮值，不定期组织召开联席会议，研究解决重点问题；建立专题工作小组，推动合作事项的落实。各成员城市将加快推动长江流域生态环境保护，构建横贯东西、辐射南北、通江达海、经济高效、生态良好的区域新廊道，联手打造长江经济带绿色生态走廊。

中国人民大学环境政策与环境规划研究所所长宋国君表示，流域治理的方式是对的，但是，依靠不同行政区域之间协调，效率会比较低。“最理想的是用流域的水质监测机构去管理，类似流域的环境保护局，主要是管污染物排放。”宋国君说。

生态补偿仍待“求解”

众所周知，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，“实行资源有偿使用制度和生态补偿制度”；在基层，“生态资源必须有偿使用”、“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”的要求已成声势。

在生态补偿制度呼之欲出之际，相关权威媒体组成调研小组，征求了有关政府部门的意见，走访了相关专家、学者，并分赴内蒙古、河北、北京、浙江、安徽、广西等地，分别选取了流域、森林、矿产资源、生态功能区等有代表性的生态类型样本，进行了深入调研，采写了“生态补偿求解”系列报道。以期通过客观、平行的视角，以问题为导向，回答关于生态补偿的一系列问题——为什么要建立？为什么难建立？该如何建立？

采访发现，与自上而下的大力推进和自下而上的积极探索形成反差的是，生态补偿作为制度确立下来还缺乏必要的条件，仍然留有空白之地和未解谜题——政策设计无法形成闭环，学界还缺乏深入的研究，试点还不能贡献完善的模板。由于生态补偿涉及的利益关系复杂，国际上也无成熟经验可借鉴，所以“受益者无偿享有生态效益，保护者得不到应有激励，破坏者未能承担责任和恢复成本，受害者得不到应有赔偿”的局面没有完全改变。

此外，近年来，跨行政区域的流域污染纠纷时有发生。其根源在于流域上下游之间环境保护责任的不对等，容易出现上游排污，下游“买单”的现象，如何破解跨行政区域的流域环境问题，成为了多年来一直在探索的难题。2005年开始，浙江逐步推进生态补偿试点，随后，江苏、安徽等多省份也在逐步探索生态补偿制度。

2010年底，财政部、环保部在新安江流域启动了全国首个跨省流域生态补偿机制试点，并于2012年正式实施，试点期3年。主要涉及安徽、浙江两省，从皖浙两省联合监测数据来看，近3年新安江安徽出境断面水质稳中趋好。“总体来说，生态补偿对中上游地区的环境保护还是起到了很明显的作用”，周宏春说。但是，生态补偿推进中存在的问题是非常清楚的，包括为什么要补偿、应该补偿多少，补偿的益处是否充分等。

而在权威媒体的采访过程中，也有业内专家对生态补偿实际起到的作用表示担忧，认为生态补偿在一些国家也被称为生态服务费，能够起作用的范围非常小。推进生态补偿不应该过急，需要根据本国国情慢慢做，周宏春建议，生态补偿的推进和区域经济发展密不可分，生态补偿需要更高层面的政府部门进行协调。

“积极探索，深入研究，扩大试点，慎重立法”是普遍共识。在依法治国的大背景下，建立生态补偿制度成为生态文明建设的关键环节，同时也应看到，生态补偿不是万能钥匙，它必须与其他生态环保方面的法律、法规形成政策组合，才能发挥释放“绿色银行”生态“红利”的杠杆作用。